葛察忠对21世纪经济报道记者分析，《征求意见稿》大体上是对《排污费征收使用管理条例》的“费改税”平移，是环保税立法的阶段性成果，但这是不够的，不少具体问题，无论是税目和应纳税额的设置，还是环保税的归属和用途，都还有待进一步改善和明确。

本报记者王尔德北京报道

6月10日，国务院法制办公布《环境保护税法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。

环保部环境规划院环境经济部主任葛察忠对21世纪经济报道记者分析，《征求意见稿》大体上是对《排污费征收使用管理条例》的“费改税”平移，是环保税立法阶段性成果，但这是不够的，不少具体问题，无论是税目和应纳税额的设置，还是环保税的归属和用途，都还有待进一步改善和明确。

主要思路是“清费立税”

《21世纪》：您如何整体评价《征求意见稿》？

葛察忠：这是环保税立法的一个阶段性成果，来之不易，不过与我的预期还存在一定的差距。

从2007年国务院发布的《节能减排综合性工作方案》提出“研究开征环境税”，至今已有近八年的时间，在财政部、国税总局、环保部和国务院法制办的努力下，《征求意见稿》终于问世。

从《征求意见稿》的内容来看，它大体上是在2003年7月实施的《排污费征收使用管理条例》(以下简称《条例》)的基础上，对现有的排污收费的类型和金额进行了“费改税”的平移，同时吸纳了2014年排污收费提标改革的新成果，体现了“清费立税”的思路。

《21世纪》：为什么要对排污费进行“清费立税”？

葛察忠：与税收手段相比，排污收费的强制性不够，影响政策本身效果的发挥，主要体现在两个方面。

首先是执法权限不够。《条例》规定了对于逾期拒不缴纳的，处以应缴纳排污费数额1倍以上、3倍以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令停产停业整顿。而税务部门可通过责成提供纳税担保、冻结纳税人的存款账户和扣押、查封纳税人的商品、货物等采取税收保全措施和强制性措施。

其次是收费制度本身地位不高，加上部分地方政府对环境保护的认识不高，对排污收费制度的重视程度不够，保护污染企业的现象依然存在，干预排污费的征收，个别地方甚至出台“零收费”政策，某些企业守法意识不强，不按规定按时足额缴纳排污费。例如，有些地方出台了“零收费、零罚款、宁静日”等土政策，导致排污费不能足额核定和足额征收。

不该将碳税排除在外

《21世纪》：从税目设置来说，《征求意见稿》将碳税排除在外，对此您怎么看？

葛察忠：目前，总体来看，《征求意见稿》理解的环保税主要是排污税，是一种狭义的环保税。二氧化碳在中国的法律中不属于污染物，且由发改委而非环保部进行管理。在国外的立法中对它处理也有不同的做法，有的国家如美国视之为“对公众有威胁”的准大气污染物，有的则将它排除在大气污染物之外。

受制于整体立法思路，这次《征求意见稿》并未考虑碳税。但是财政部对开征碳税很积极，楼继伟部长在不同场合多次强调研究开征碳税。

至于是否开征碳税，不仅要考虑在国内其与发改委主推的碳排放权交易的协调，还要考虑在国际上其对外贸和国际气候谈判的影响，然而，对这些问题，职能部门之间尚未达成共识。

《21世纪》：您认为，碳税是否应该纳入《环境税法》？

葛察忠：考虑到气候变化与环境是相互影响的，因此应该将二者进行统筹考虑。如果要开征，要么由全国人大进行单独立法，要么放到《环境保护税法》当中。

鉴于单独立法的成本太高，我建议在《环境保护税法》中考虑碳税，可以设一个开放性条款，为以后进一步细化留下空间。但这么做的前提是，正在修改的《大气污染防治法》首先要做出补充，解决一下二氧化碳的性质问题，将其作为准污染物纳入其中。

建议适当提高应纳税额标准

《21世纪》：您如何评价《征求意见稿》提出的环保税的应纳税额标准？

葛察忠：如何确定应纳税额的问题是一个复杂问题，是以单纯的污染物治理平均成本为基础，还是以污染物排放对环境的损害成本为基础？对此有不同的看法，单从绝对值来看，后者是要高于前者。

《征求意见稿》选择了前者，但这个标准对企业减排治污的刺激作用并不是很大，正如我们此前看到的那样，有些企业宁愿多交排污费也不愿意治污。因此，简单平移不是一个最优选择，尽管《征求意见稿》也吸纳了目前排污收费标准改革的最新成果，但是考虑到中国环境问题的严重性，我建议可以考虑采用后者，适当提高应纳税额的标准。

当然后者也存在难准确估算的问题，但我们可以在技术上进行处理，选择一个比污染物治理平均水平高出一部分的金额。这样可以提高排污税对企业的刺激作用，当然现在我们面临经济下行的压力，也要考虑企业的可承受性问题。

《21世纪》：排污费变为排污税之后，不再对企业继续征收排污费，那么此前对企业征收的排污权有偿使用费怎么处理，是否继续征收？

葛察忠：排污权有偿使用费体现的是使用环境容量的成本，而排污费体现的是具体的排放行为对环境产生损害后的治理成本。二者从理论上来说是不冲突的。

但从操作层面来讲，企业对排污权有偿使用费的反馈，却认为有重复征收的嫌疑，而且感觉收费名目太多、应接不暇。我们在有些地方调研中也多次听到相关意见，这需要在今后工作中进一步解决。

对基层环保部门的正负影响

《21世纪》：排污费改税对各级环保部门都有哪些影响？

葛察忠：对环保部和省级环保部门影响较小，对基层环保部门影响较大，主要体现在两方面。

首先，《征求意见稿》提出环保税将由税务征收、环保协同，这意味着环保部门部分职能将发生转移。过去由环境监察执法队伍负责的排污收费职能，将转移到税务部门，环保部门可以将腾出来的人力和物力充实到一线的环境执法上去。因此，排污费改环境税将可以节省部分环保行政资源。

同时，环保部门也要配合税务部门进行协同，即在税务机关发现纳税人有申报数据明显不实、逃避纳税等行为的，可提请环保部门审核纳税人的污染物排放情况。这对环保部门提出了新的要求。

其次，基层环保部门的很大一块资金来源没有了，尤其是市级和县级环保部门。2003年的《条例》规定排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于重点污染源防治、区域性污染防治、污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用以及国务院规定的其他污染防治项目的拨款补助或者贷款贴息。

尽管如此，但是地方都按照此前的惯性，将环保能力建设和部分人力开支以项目的形式纳入排污收费资金使用盘子。后来，财政和环保部门通过完善中央环保专项资金项目申报指南的方式，又重新为环保自身建设可以使用排污费开了政策的口子，带动了地方一批相关政策的出台。所以，排污收费对基层环保部门而言非常重要，不仅可以用于自身能力建设，还可以用于确因工作需要而产生的超编人员的工资。在排污费改税之后，这部分收入就没有了，需要新的渠道去填充。

建议进一步明确为地方税

《21世纪》：您认为环保税是地方税、中央税还是中央与地方的共享税？

葛察忠：根据地方政府对当地环境质量负责的原则，环保税应该为地方税。但需要进一步明确的是，在省、市、县三级怎么分配的问题。

《21世纪》：《征求意见稿》并未明确规定环保税的具体用途，您认为环保税该用于何处？

葛察忠：按照通常的理解，环保税将纳入财政预算的大盘子里面，整体上进行统筹使用。

不过从OECD国家的经验来看，环保税的用途有两类做法：第一种做法是纳入财政预算，即环保税可以统一进行支出分配，不指定用途。这方面OECD国家则主要用于降低个人所得税收入、降低雇主应缴纳的社会保障金和降低企业和雇员的其它税收负担。即政府在一定程度上将税基由劳动所得转向环境污染；纳税人不会因为环保税的调整而增加额外负担，第二种做法是专款专用，即环保税的收入主要用于对污染者的生产补贴，补偿其污染削减成本和资助一些大型的环境工程或清洁生产计划等。这种专向资金的方式以公共设施的建设、污染防治与治理工程等看得见的形式返还给纳税人。

我觉得，这两种做法都可以。如果是采用第二种做法的话，这就需要地方在财政预算安排中，给环保部门提供充分的财力支持，以保障其能够正常运转。